Publié dans Histoire sociale

Quelle fonction publique pour quelle société ?

Il y a dix ans, en introduction de son livre La fonction publique (La Découverte, 2009), Luc Rouban écrivait ces mots :

« Le principe même d’une fonction publique soumise aux règles rigoureuses d’égalité et d’impartialité traduit la recherche historique d’un ordre républicain et du règne de la loi. Il dépasse les exigences de la vie démocratique pour se revêtir des attributs de la scientificité propres à la République. Les idées de concours de recrutement, d’égal accès aux emplois publics, d’égal traitement des usagers (placés dans des situations identiques) font appel à une rationalité de nature scientifique où il est question d’intervenir sur le monde social de manière équitable parce qu’objective et reproductible suivant des protocoles réguliers. En ce sens, la routine, les formulaires, la paperasserie, qui semblent toujours accuser la fonction publique de quelque paresse intellectuelle, sont aussi les preuves de la systématicité et de la durée. La fonction publique ne constitue pas seulement un ensemble de moyens humains mis au service d’une gestion industrialisée du social. Elle forme aussi un univers humain riche de ses différences, complexe, constituant pour une bonne part la mémoire des temps modernes. On ne peut donc s’arrêter au constat du développement bureaucratique analysé par Max Weber [Weber, 1971]. Plus qu’un produit fonctionnel d’une société mécanisée, la fonction publique constitue en bonne part le tissu vivant de notre modernité.

Cette forte spécificité sociopolitique a toujours focalisé des débats intenses. Sujet d’opprobre ou d’indifférence pour les libéraux, vitrine de promotion sociale ou terrain d’expérimentation pour les socialistes, motif de dérision ou de scandale pour les versions multiples du populisme, la fonction publique donne l’impression d’être la partie la plus malléable, réformable, et donc accessible du système politique. Débats contradictoires qui dénoncent, alternativement, la gabegie d’un système irresponsable, l’inefficacité de l’intervention ou l’inefficience du fonctionnariat. Changer le système de la fonction publique est apparu comme le moyen le plus simple de transformer les règles du jeu politique sans trop toucher à l’équilibre des intérêts sociaux. La transformation de la fonction publique contemporaine est donc à la mesure des enjeux politiques liés à l’évolution de l’État et de la démocratie. »

Nul doute que l’analyse de la « fabrication » de la fonction publique française met en évidence une approche républicaine idéalisée, d’un fonctionnaire (à l’image des instituteurs, hussards noirs de la IIIème République) devant être protégé des pressions du politique afin de faire vivre, à la force de sa conviction et de son désintéressement personnel, les valeurs de liberté, d’égalité et de fraternité au bénéfice de toutes les citoyennes et de tous les citoyens. D’où le recours à un statut pour les fonctionnaires, les protégeant contre l’arbitraire et le favoritisme toujours possible du pouvoir politique et leur permettant, en dehors de toute pression, d’assumer leurs missions, dans le seul souci de l’intérêt général.

Évidemment, la naissance de la fonction publique moderne doit d’abord être rattachée au dernier siècle de l’Ancien Régime. L’institutionnalisation qui sépare le politique de l’administration est renforcée par la Révolution et l’Empire et devient la marque d’un nouveau système politique. « Creuset où se rejoignent la tradition et le changement », la fonction publique est alors porteuse de « toutes les ruptures ou de tous les héritages » revendiqués par la République.

Quant au statut de fonctionnaire institué en 1946 « révisé à la baisse en 1959 puis élargi en 1983 » Luc Rouban montre dans un autre texte (Rouban, Luc. « Le statut des fonctionnaires comme enjeu socio-historique », Revue française d’administration publique, vol. 132, no. 4, 2009, pp. 673-687), qu’il est le fruit « de longues périodes de maturation politique où le jeu des acteurs a basculé sans cesse entre l’idée d’appliquer aux fonctionnaires un régime de droit spécifique et l’idée de les assimiler aux salariés du secteur privé, quitte à préserver quelques mesures spécifiques pour les corps participant directement à l’exercice de la puissance publique. »

Depuis, il n’a été de cesse de vouloir réformer la fonction publique. Pour adapter son fonctionnement aux injonctions du marché ? Pour lui donner les règle du management des entreprises privées ? Pour la rendre plus performante ? Pour diminuer ses coûts en personnel ?

Réate, lolf, RGPP… autant de sigles barbares qui ont voulu symboliser cette nécessaire transformation.

Aujourd’hui, il s’agirait de modernisation.

La fonction publique serait-elle malade de son statut ? comme l’interrogeait Jacques Caillosse dans le chapitre 3 de l’ouvrage qu’il dirigea La constitution imaginaire de l’administration (aux Presses Universitaires de France, 2008, pp. 113-144).

A moins que, comme le suggère Luc Rouban (dans la deuxième partie de l’extrait cité plus haut), s’attaquer à la réforme de la fonction publique, demeure la plus simple des manières de tenter d’agir sur le fonctionnement du système politique sans heurter les fragiles équilibres des institutions (et peut être aussi les intérêts du « personnel politique ».)

Moins , voire pas protégé, le fonctionnaire ne ferait-il pas un fusible facile en cas de crise ?

Alors que, dans bien des discours, sa culpabilité semble déjà acquise, il n’est certainement pas inutile de rappeler que la fonction publique correspond à un projet politique, celui de l’idéal de la République et de ses valeurs. Resterait alors à se demander à quelle nouvelle société, à quels enjeux démocratiques et citoyens correspondrait le fait de la « moderniser »…

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